1. Quy định chung về quỹ đất trong phát triển nhà ở

1.1. Quỹ đất để phát triển nhà ở là gì?

Theo Điều 32 Luật Nhà ở 2023, khái niệm quỹ đất để phát triển nhà ở được xác định không phải là một khái niệm trừu tượng, mà là diện tích đất cụ thể được khoanh định trong các đồ án quy hoạch. Sự thay đổi mang tính bản lề ở đây là tính “bắt buộc” và tính “đồng bộ” của quỹ đất này với các loại hình quy hoạch khác.

Cụ thể, quỹ đất để phát triển nhà ở được định nghĩa thông qua quy trình xác định và bố trí như sau:

Thứ nhất, diện tích đất để phát triển nhà ở phải được xác định ngay trong quá trình lập các loại quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng khu công nghiệp, quy hoạch xây dựng cơ sở giáo dục đại học và các quy hoạch xây dựng khác. Điều này nhằm chấm dứt tình trạng phát triển các khu chức năng (như khu công nghiệp, trường đại học) nhưng “quên” bố trí đất ở cho người lao động và sinh viên, một bất cập lớn trong giai đoạn trước đây.

Thứ hai, việc bố trí diện tích đất này phải đảm bảo tính thống nhất giữa ba trụ cột pháp lý: pháp luật về quy hoạch, pháp luật về đất đai và pháp luật về nhà ở. Diện tích đất được bố trí phải phù hợp với quy hoạch sử dụng đất và kế hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt, đồng thời phải đáp ứng đúng nhu cầu về diện tích đất ở được xác định trong Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở cấp tỉnh. Như vậy, “Quỹ đất để phát triển nhà ở” là phần diện tích đất được quy hoạch hợp pháp, có mục đích sử dụng là đất ở, và được cân đối dựa trên nhu cầu thực tế của địa phương.

Trong thực tiễn quản lý và áp dụng pháp luật, sự nhầm lẫn giữa các khái niệm liên quan đến “quỹ đất” thường dẫn đến những sai lệch trong đầu tư và hoạch định chính sách. Dưới đây là sự phân định chi tiết giữa ba khái niệm cốt lõi: Quỹ đất phát triển nhà ở, Quỹ phát triển đất, và Đất ở hiện hữu.

1.2. Đất để phát triển nhà ở phải được xác định trong quy hoạch

Khoản 1 Điều 32 Luật nhà ở năm 2023 được sửa đổi bởi Điểm l Khoản 5 Điều 57 Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn 2024 quy định: “1. Diện tích đất để phát triển nhà ở phải được xác định trong quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn, quy hoạch khu công nghiệp, quy hoạch cơ sở giáo dục đại học, quy hoạch khác theo quy định của pháp luật về quy hoạch, pháp luật về quy hoạch đô thị và nông thôn và quy định khác của pháp luật có liên quan.”

Trước đây, đất ở chủ yếu nằm trong quy hoạch đô thị hoặc khu dân cư nông thôn. Nay, Luật Nhà ở 2023 chính thức thừa nhận quỹ đất nhà ở có thể nằm trong quy hoạch xây dựng khu công nghiệp (phục vụ nhà lưu trú công nhân) và quy hoạch xây dựng cơ sở giáo dục đại học (ký túc xá, nhà ở cho giảng viên).

Điều này có ý nghĩa pháp lý to lớn trong việc hợp thức hóa việc xây dựng nhà ở tại các khu chế xuất, khu công nghiệp – vấn đề vốn gây tranh cãi và vướng mắc pháp lý trong suốt thập kỷ qua. Nó cho phép tích hợp chức năng “ở” vào chức năng “sản xuất” và “đào tạo” theo mô hình đô thị hiện đại, giảm áp lực giao thông và chi phí sinh hoạt cho người lao động.

1.3. Bố trí diện tích đất để phát triển nhà ở phải phù hợp quy định pháp luật

Khoản 2 Điều 32 Luật Nhà ở 2023 quy định: “Việc bố trí diện tích đất để phát triển nhà ở phải phù hợp với quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất, nhu cầu diện tích đất để phát triển nhà ở trên địa bàn trong chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở cấp tỉnh đã được phê duyệt, tuân thủ quy định của Luật này và pháp luật về đất đai.”

Một dự án nhà ở muốn được chấp thuận chủ trương đầu tư phải đảm bảo điều kiện:

• Phù hợp pháp luật Đất đai: Phải có trong Quy hoạch/Kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện/tỉnh.
• Phù hợp pháp luật Nhà ở: Phải có tên hoặc thuộc danh mục khu vực phát triển nhà ở trong Chương trình phát triển nhà ở cấp tỉnh.

Sự ràng buộc kép này loại bỏ tình trạng “chạy dự án” cục bộ. Trước đây, nhiều doanh nghiệp xin chuyển đổi mục đích sử dụng đất thành công nhưng dự án không được chấp thuận đầu tư vì không nằm trong chương trình phát triển nhà ở, hoặc ngược lại. Nghị định 95/2024/NĐ-CP sau này đã cụ thể hóa quy trình lập chương trình này để đảm bảo hai quy hoạch này chạy song song và đồng bộ.

2. Vai trò của quỹ đất trong phát triển nhà ở

Quỹ đất không chỉ là mặt bằng vật lý để xây dựng công trình mà còn là công cụ điều tiết vĩ mô quan trọng nhất của Nhà nước đối với thị trường bất động sản và chính sách an sinh xã hội. Vai trò này được thể hiện qua ba khía cạnh chính trong bối cảnh luật mới:

– Công cụ điều tiết cung – cầu và giá cả thị trường

Thông qua việc phê duyệt quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất (theo Điều 32 Luật Nhà ở 2023), Nhà nước xác định tổng cung quỹ đất cho từng giai đoạn. Việc phân bổ bao nhiêu héc-ta cho nhà ở thương mại, bao nhiêu cho nhà ở xã hội sẽ trực tiếp định hình cấu trúc sản phẩm của thị trường trong 5-10 năm tiếp theo. Nếu quỹ đất cho nhà ở thương mại bị siết chặt, giá nhà sẽ tăng cao do khan hiếm. Ngược lại, nếu quỹ đất được khơi thông thông qua các cơ chế đấu giá, đấu thầu minh bạch, nguồn cung sẽ dồi dào, giúp bình ổn giá cả.

– Đảm bảo an ninh an sinh xã hội

Luật Nhà ở 2023 đã nâng tầm vai trò của quỹ đất đối với nhà ở xã hội từ mức “khuyến khích” lên mức “trách nhiệm bắt buộc”. Vai trò của quỹ đất ở đây là yếu tố sinh tử đối với Đề án đầu tư xây dựng ít nhất 1 triệu căn hộ nhà ở xã hội giai đoạn 2021-2030. Không có quỹ đất sạch được bố trí sẵn trong quy hoạch, mọi chính sách ưu đãi về vốn vay hay thuế đều trở nên vô nghĩa. Việc bố trí quỹ đất độc lập hoặc quỹ đất 20% trong các dự án thương mại giúp giảm giá thành nhà ở xã hội (do được miễn tiền sử dụng đất), tạo điều kiện cho người thu nhập thấp tiếp cận nhà ở.

– Động lực phát triển hạ tầng và chỉnh trang đô thị

Quỹ đất là nguồn vốn khổng lồ để phát triển hạ tầng. Thông qua cơ chế đấu giá quyền sử dụng đất (đối với đất sạch) hoặc đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư (đối với dự án có sử dụng đất), Nhà nước thu được nguồn ngân sách lớn để tái đầu tư vào hệ thống giao thông, điện, đường, trường, trạm. Các khu đất được phát triển thành các khu đô thị mới đồng bộ không chỉ giải quyết nhu cầu ở mà còn thay đổi diện mạo đô thị, nâng cao chất lượng sống.

3. Nguồn hình thành quỹ đất để phát triển nhà ở

Dưới tác động của Luật Đất đai 2024, cơ chế tạo lập quỹ đất đã có sự chuyển dịch mạnh mẽ từ cơ chế hành chính (Nhà nước thu hồi đất và giao đất) sang cơ chế thị trường (thỏa thuận nhận quyền sử dụng đất), đồng thời chuẩn hóa quy trình tiếp cận đất đai thông qua ba kênh chính.

3.1. Quỹ đất từ Nhà nước thu hồi

Đây là nguồn quỹ đất truyền thống, được hình thành thông qua quyền lực nhà nước. Điều 79 Luật Đất đai 2024 quy định chi tiết 32 trường hợp Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Đối với phát triển nhà ở, điểm mới quan trọng là Nhà nước chỉ thực hiện thu hồi đất đối với các dự án xây dựng khu đô thị có công năng phục vụ hỗn hợp, đồng bộ hệ thống hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội với nhà ở hoặc dự án khu dân cư nông thôn. Quy định này nhằm hạn chế việc Nhà nước thu hồi đất cho các dự án nhà ở thương mại quy mô nhỏ, đơn lẻ, tránh khiếu kiện và xung đột lợi ích giữa người dân và doanh nghiệp.

3.2. Quỹ đất thông qua cơ chế thị trường

Đây là phương thức được các doanh nghiệp bất động sản đặc biệt quan tâm, nhưng cũng là nơi tồn tại nhiều vướng mắc pháp lý nhất trong giai đoạn chuyển giao.

Theo Điều 127 Luật Đất đai 2024 doanh nghiệp chỉ được thỏa thuận nhận quyền sử dụng đất để thực hiện dự án nhà ở thương mại đối với đất ở (đất ở hiện hữu). Quy định này nhằm bảo vệ nghiêm ngặt quỹ đất lúa và đất rừng, nhưng lại tạo ra rào cản lớn cho việc phát triển các khu đô thị mới trên nền đất nông nghiệp hoặc đất phi nông nghiệp khác.

Để tháo gỡ điểm nghẽn của Điều 127, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 171/2024/QH15. Nghị quyết này cho phép thí điểm trên toàn quốc việc doanh nghiệp được thỏa thuận nhận quyền sử dụng đất hoặc đang có quyền sử dụng đất đối với đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp không phải là đất ở để thực hiện dự án nhà ở thương mại trong thời gian 5 năm (từ 01/01/2025). Đây là nguồn hình thành quỹ đất quan trọng nhất cho khu vực tư nhân trong giai đoạn tới, giúp khơi thông hàng ngàn dự án đang bị ách tắc.

3.3. Quỹ đất thông qua Đấu giá và Đấu thầu

Luật Đất đai 2024 đã minh bạch hóa hai phương thức tiếp cận đất đai này nhằm đảm bảo tính cạnh tranh và công bằng:

• Đấu giá quyền sử dụng đất (Điều 125): Áp dụng cho các quỹ đất “sạch” (đất đã được giải phóng mặt bằng, đất công do Nhà nước quản lý). Đây là nguồn cung quỹ đất minh bạch nhất, giúp tăng thu ngân sách tối đa.
• Đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư (Điều 126): Áp dụng cho các dự án thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất (theo Điều 79) nhưng chưa giải phóng mặt bằng. Cơ chế này dành cho các dự án quy mô lớn, khu đô thị, nơi cần năng lực tài chính và kinh nghiệm triển khai của nhà đầu tư để biến quy hoạch thành hiện thực.

Kết luận

Quy định về quỹ đất để phát triển nhà ở theo Luật Nhà ở năm 2023 là một trong những nội dung then chốt, thể hiện rõ vai trò điều tiết và định hướng của Nhà nước đối với lĩnh vực nhà ở. Thông qua việc xác định rõ trách nhiệm của các cấp chính quyền trong việc quy hoạch, bố trí và quản lý quỹ đất, Luật Nhà ở 2023 đã tạo ra nền tảng pháp lý quan trọng nhằm bảo đảm sự phát triển đồng bộ, hài hòa và bền vững của hệ thống nhà ở trên phạm vi cả nước.

Việc dành quỹ đất phù hợp cho từng loại hình nhà ở, đặc biệt là nhà ở xã hội và nhà ở phục vụ tái định cư, không chỉ góp phần bảo đảm an sinh xã hội mà còn hạn chế tình trạng phát triển lệch pha giữa các phân khúc nhà ở. Đồng thời, các quy định mới cũng giúp nâng cao tính minh bạch trong quản lý đất đai, tăng cường trách nhiệm của cơ quan nhà nước và tạo điều kiện thuận lợi hơn cho các chủ đầu tư trong quá trình triển khai dự án nhà ở.